A reforma tributária aprovada pela Emenda Constitucional nº 132/2023 foi apresentada como um marco histórico para a economia brasileira. Entre os principais argumentos utilizados em defesa do novo sistema está a promessa de simplificação da tributação sobre o consumo e a consequente redução do contencioso tributário, atualmente considerado um dos maiores do mundo.
O diagnóstico realmente impressiona. O Brasil convive há décadas com um ambiente de extrema insegurança jurídica em matéria tributária. Empresas operam sob permanente risco fiscal, submetidas a legislações complexas, interpretações divergentes entre os entes federativos e mudanças constantes de entendimento administrativo e judicial. O resultado é um passivo bilionário de disputas tributárias que se arrastam por anos nos tribunais administrativos e no Poder Judiciário.
Diante desse cenário, a reforma tributária surge como uma tentativa de reorganizar estruturalmente o sistema. Mas a grande questão que começa a preocupar tributaristas, empresários e operadores do direito é outra: a reforma realmente reduzirá a litigiosidade tributária ou apenas substituirá antigos conflitos por novas controvérsias ainda mais sofisticadas?
A resposta, mais uma vez, exige prudência.
É verdade que o atual sistema de tributação sobre o consumo se tornou praticamente insustentável. A coexistência de ICMS, ISS, PIS e Cofins criou um ambiente de sobreposição de competências, cumulatividade indireta, guerra fiscal e inúmeras disputas interpretativas.
Basta observar os temas que chegaram aos tribunais superiores nos últimos anos. Discussões envolvendo a exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da Cofins, a chamada “tese do século”, conflitos entre ICMS e ISS em operações digitais, creditamento tributário, substituição tributária e benefícios fiscais demonstram como o sistema atual favorece o surgimento permanente de litígios.
Nesse contexto, a criação da CBS e do IBS representa uma tentativa legítima de racionalização do modelo tributário brasileiro. A unificação de tributos e a adoção da não cumulatividade ampla podem, em tese, reduzir parte significativa das controvérsias hoje existentes.
Contudo, imaginar que a reforma tributária eliminará o contencioso fiscal talvez seja uma expectativa excessivamente otimista.
Na prática, toda grande mudança estrutural gera novos conflitos interpretativos. E a reforma tributária brasileira não será exceção.
O primeiro ponto de atenção está justamente na regulamentação do novo sistema. Embora a Emenda Constitucional tenha estabelecido as bases gerais da reforma, inúmeros aspectos essenciais dependerão de leis complementares e regulamentações futuras. Isso significa que o verdadeiro desenho operacional do IBS e da CBS ainda está em construção.
E é exatamente nesse ambiente de transição normativa que tradicionalmente nascem os grandes litígios tributários.
Questões relacionadas à definição de fato gerador, regimes específicos, hipóteses de creditamento, critérios de não cumulatividade, imunidades, regimes favorecidos e incidência setorial certamente serão objeto de intensos debates administrativos e judiciais nos próximos anos.
Além disso, o período de transição previsto até 2033 cria um cenário particularmente delicado. Durante quase uma década, empresas precisarão conviver simultaneamente com o sistema antigo e o novo modelo tributário. Isso inevitavelmente ampliará o grau de complexidade operacional e poderá gerar conflitos relacionados à aplicação temporal das normas, aproveitamento de créditos e coexistência de regimes distintos.
Outro aspecto extremamente relevante envolve a criação do Comitê Gestor do IBS.
A proposta de centralização da arrecadação e distribuição do IBS pretende reduzir conflitos federativos e uniformizar a interpretação da legislação. Contudo, o funcionamento prático desse órgão ainda desperta inúmeras dúvidas.
O Brasil possui uma estrutura federativa complexa, marcada historicamente por disputas entre União, Estados e Municípios. A chamada guerra fiscal do ICMS revelou o quanto os entes federativos resistem à perda de autonomia arrecadatória e de instrumentos de política econômica regional.
Nesse contexto, é inevitável questionar se o Comitê Gestor conseguirá produzir efetiva uniformidade interpretativa ou se acabará se tornando mais um espaço institucional de disputa federativa.
Aliás, alguns especialistas já alertam que a própria governança do IBS poderá gerar judicialização constitucional relevante, especialmente em temas relacionados à repartição de receitas, competências administrativas e autonomia dos entes subnacionais.
Outro ponto sensível diz respeito à não cumulatividade ampla, considerada um dos pilares centrais do novo modelo tributário.
Em tese, o sistema permitirá o aproveitamento mais abrangente de créditos tributários, reduzindo distorções econômicas e aumentando a neutralidade fiscal. Contudo, a experiência brasileira demonstra que justamente os regimes de creditamento costumam gerar algumas das mais complexas discussões tributárias.
A controvérsia provavelmente não desaparecerá, apenas mudará de formato.
Disputas sobre insumos, essencialidade, restrições de crédito, documentação fiscal, operações mistas e aproveitamento financeiro de créditos deverão continuar ocupando espaço relevante no contencioso tributário nacional.
Além disso, a própria sofisticação tecnológica da reforma poderá criar novos desafios jurídicos.
O modelo de split payment, por exemplo, permitirá o recolhimento automático do tributo no momento da transação financeira. Embora o mecanismo tenha como objetivo reduzir sonegação e inadimplência, surgirão inevitavelmente debates sobre responsabilidade tributária, falhas sistêmicas, compensações, restituições e operacionalização financeira.
A transformação digital da administração tributária também ampliará significativamente a capacidade de fiscalização do Estado. O cruzamento massivo de dados, a automatização de cobranças e o uso de inteligência artificial tendem a aumentar a eficiência arrecadatória, mas também poderão gerar novos debates relacionados a devido processo legal, transparência algorítmica e garantias do contribuinte.
Diante desse cenário, o processo administrativo tributário ganhará importância ainda maior.
A reforma tributária não exige apenas novas regras de arrecadação; exige também novas formas de solução de conflitos. Nesse ponto, instrumentos consensuais como transação tributária, mediação e negócios jurídicos processuais passam a ocupar papel estratégico na redução da litigiosidade.
O Estado brasileiro talvez precise abandonar gradualmente a lógica puramente arrecadatória para construir um ambiente de maior cooperação fiscal e segurança jurídica.
Isso porque a segurança jurídica não depende apenas da simplificação normativa. Ela depende, sobretudo, da previsibilidade das decisões administrativas e judiciais, da estabilidade institucional e da confiança entre Fisco e contribuinte.
A reforma tributária possui potencial para melhorar o ambiente econômico brasileiro. A simplificação das obrigações acessórias, a racionalização da tributação sobre o consumo e a redução de distorções concorrenciais podem representar avanços importantes para a competitividade nacional.
Mas seria ingenuidade acreditar que mudanças dessa magnitude ocorrerão sem conflitos.
O Brasil está deixando para trás um modelo tributário extremamente litigioso, mas ainda não há garantia de que o novo sistema será imune às mesmas tensões históricas que marcaram a relação entre arrecadação, federalismo e segurança jurídica no país.
Talvez o verdadeiro sucesso da reforma tributária não esteja na promessa de eliminar litígios, mas na capacidade de construir um sistema em que os conflitos sejam menos caóticos, mais previsíveis e institucionalmente mais eficientes.
Porque, no fim, um sistema tributário moderno não é aquele que não gera disputas, mas aquele que consegue resolvê-las com equilíbrio, transparência e segurança jurídica.
Sueny Almeida de Medeiros – Nascida em Brasília/DF em 29/10/1980, formada em Direito pelo Centro Universitário UNIEURO, Pós-graduada em Direito Tributário pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tributários – IBET. Foi Professora Seminarista de Direito Tributário no Instituto Brasileiro de Estudos Tributários – IBET. Mestre em Direito Tributário pela Universidade Católica de Brasília – UCB. Foi Conselheira da OAB/DF, Presidente da Comissão de admissibilidade da OAB/DF, Membro da Comissão de Assuntos Tributários, da Comissão de Sociedades e da Comissão de Seguridade Social da OAB/DF nos triênios 2013/2015 e 2016/2018. Principais atuações: Planejamento Tributário, Consultoria Tributária, Contencioso Tributário Judicial e Administrativo.
